Γιώργος Κατρούγκαλος, Η νομική οδός για τη διαγραφή του χρέους.

Γιώργος Κατρούγκαλος

Του κ. Γιώργου Κατρούγκαλου, Καθηγητή στο Δημόσιο Δίκαιο, στο Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο Θράκης. Δημοσιεύθηκε στο περιοδικό Unfollow 27, 2014. ΠΗΓΗ.

Η διαγραφή του χρέους είναι, προφανώς, θέμα πολιτικής απόφασης. Όσα ακολουθούν αφορούν αποκλειστικά και μόνο τις νομικές πλευρές του ζητήματος. Κατ’ αρχάς πρέπει να διευκρινισθούν τα εξής βασικά:

• Τα μνημόνια καθ’ εαυτά δεν αποτελούν διεθνείς συμβάσεις.

Συνεπώς δεν θεμελιώνουν, από μόνα τους, διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας, ούτε η εφαρμοστική τους νομοθεσία έχει τυπική ισχύ ανώτερη από τον κοινό νόμο.

• Τα μνημόνια δεν αποτελούν κανόνες του Ευρωπαϊκού Κοινοτικού δικαίου.

• Ούτε από τις δανειακές συμβάσεις απορρέουν δεσμεύσεις με υπερνομοθετική ισχύ, εφόσον αυτές δεν έχουν κυρωθεί σύμφωνα με το Σύνταγμα.

• Συνεπώς, όλοι οι μνημονιακοί νόμοι μπορεί να καταργηθούν με νέο νόμο, με απλή πλειοψηφία, χωρίς να απαιτείται προηγούμενη καταγγελία καμιάς σύμβασης.

Αναλυτικότερα:

1. Αντισυνταγματικότητα των δανειακών συμβάσεων.

 Και οι τρεις Δανειακές Συμβάσεις (του πρώτου, του δεύτερου και του τρίτου  μνημονίου) έπρεπε να κυρωθούν από τη Βουλή, σύμφωνα με το άρθρο 36 παρ. 2 του Συντάγματος, διότι αφορούν «σε φορολογία, οικονομική συνεργασία και επιβαρύνουν ατομικά τους Έλληνες», εφόσον ρητά παραπέμπουν στους όρους του μνημονίου, ως προϋπόθεση εκτέλεσής τους. Εάν είχαν κυρωθεί σύμφωνα με το Σύνταγμα, θα θέσπιζαν διεθνείς υποχρεώσεις σε βάρος της χώρας, με τυπική ισχύ ανώτερη από το νόμο, σε αντίθεση με τον μη δεσμευτικό χαρακτήρα των μνημονίων. Καμιά όμως δεν κυρώθηκε. Η πρώτη σύμβαση κατατέθηκε το Μάιο του 2010 προς κύρωση αλλά μετά το σχετικό νομοσχέδιο αποσύρθηκε. Η δεύτερη, είχε κατατεθεί στη Βουλή το Φεβρουάριο του 2012 ως σχέδιο όχι μία, αλλά τρεις φορές, την πρώτη ως παράρτημα 13 στο νόμο 4046/2012 σε νόμο, την δεύτερη ως Πράξη Νομοθετικού Περιεχόμενου (ΠΝΠ) και την τρίτη στον νόμο που κύρωσε την ΠΝΠ. Και η τρίτη, η οποία ενσωματώνει τις ρυθμίσεις του τρίτου μνημονίου, συμπεριλήφθηκε επίσης σε ΠΝΠ και κυρώθηκε με το νόμο 4111/2013. Στις δύο τελευταίες περιπτώσεις, ηγελοιοποίηση του ελληνικού κοινοβουλίου να εγκρίνει συνεχώς χωρίς ποτέ να συζητά παραλλαγές του ίδιου κειμένου συνδυάζεται με τη συνέχιση της αντισυνταγματικής πρακτικής της μη κύρωσης. Και τούτο γιατί το Σύνταγμα μας δεν προβλέπει την έγκριση σχεδίων, αλλά την κύρωση ήδη ολοκληρωμένων και υπογραμμένων διεθνών συμβάσεων.

Όπως είναι ευρύτερα, γνωστό και οι τρεις συμβάσεις περιλαμβάνουνπροδήλως αντισυνταγματική ρήτρα παραίτησης από την ασυλία της εθνικής κυριαρχίας. Η πρόβλεψη αυτή, που δεν έχει προηγούμενο στη συνταγματική μας ιστορία, συνιστά de facto εκχώρηση της εξωτερικής οικονομικής κυριαρχίας κατά κατάφωρη παραβίαση της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας. Δεν είναι, αντιθέτως, ιδιαίτερα γνωστό ότι οι συμβάσεις αυτές έχουν και διαφορές, πάντα προς το χειρότερο. Για παράδειγμα, η δεύτερη σύμβαση περιλαμβάνει ακόμη πιο δρακόντειες διατάξεις και από την πρώτη ως προς τις δυνατότητες ευθείας επέμβασης των δανειστών στα εσωτερικά της χώρας μας. Εντελώς ενδεικτικά, αυτή δεν επαναλαμβάνει απλώς, όπως και η πρώτη και η παρούσα, τη ρήτρα παραίτησης από τις ασυλίες της εθνικής κυριαρχίας και την απαγόρευση κάθε μελλοντικής αναδιάρθρωσης του χρέους με όρους που να συμφέρουν τη χώρα μας, αλλά προβλέπει και ρητές «υποχρεώσεις για επιθεωρήσεις, πρόληψη απάτης και ελέγχους». Με την προκλητική αυτή διατύπωση, για να προφυλαχθούν οι εταίροι μας από «απάτη» σε βάρος τους από το ελληνικό δημόσιο, θα πρέπει να ανεχόμαστε την άμεση παρέμβαση γκαουλάιτερ που θα έχουν πρόσβαση (στην πραγματικότητα έλεγχο, καθοδήγηση και εντολή) σε κάθε πτυχή άσκησης δημόσιας εξουσίας στον τόπο μας. (Το πιο ωραίο είναι ότι, επειδή έχουν αντιληφθεί την πλήρη νομική αβασιμότητα και επισφάλεια των γνωμοδοτήσεων του Νομικού Συμβουλίου που ζητούν και λαμβάνουν υπέρ της συνταγματικότητας τωντερατωδιών αυτών, ως αναπόσπαστο τμήμα των συμβάσεων, έχουν περιλάβει όρο κατά τον οποίο εάν αυτές αποδειχθούν ανακριβείς και η σύμβαση αντισυνταγματική, αυτό θα συνιστά απάτη σε βάρος τους εκ μέρους της Ελλάδας!)

2. Μνημόνια και Ευρωπαϊκό Δίκαιο.

Υποστηρίζεται ότι η υποχρέωση του Ελληνικού Κράτους να υλοποιήσει τα μνημονικά μέτρα απορρέει από την Απόφαση 2010/320/ΕΕ του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με την οποία προσδιορίσθηκαν τα δημοσιονομικά και οικονομικά μέτρα, που υποχρεούται να λάβει το ελληνικό κράτος για να περιορίσει το υπερβολικό έλλειμμα.Ούτε όμως από την Απόφαση αυτή απορρέουν διεθνείς δεσμεύσεις για τη χώρα μας, διότι περιέχει ρυθμίσεις σε τομείς που η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει ούτε καν συντρέχουσα αρμοδιότητα, όπως η φορολογία, οι συντάξεις και οι μισθοί. Ως γνωστό, η Ένωση ασκεί μόνον δοτές και απονεμημένες αρμοδιότητες, εκείνες δηλαδή που της έχουν παραχωρήσει τα κράτη με τις Συνθήκες.

3. «Επονείδιστο» Χρέος και Κατάσταση Ανάγκης.

Συνεπώς, μια προοδευτική κυβέρνηση μπορεί να καταργήσει τα μνημόνια, ως πολιτικά προγράμματα, και τους εκτελεστικούς νόμους με απόφαση της Βουλής και με απλή πλειοψηφία. Από το πλέγμα της μνημονιακής νομοθεσίας θα απομένουν μόνο οι δανειακές συμβάσεις, οι οποίες, μολονότι δεν παράγουν έννομα αποτελέσματα στο εσωτερικό της χώρας, βάσει της Συνθήκης της Βιέννης δεσμεύουν τη χώρα σε διεθνές. Το ιδανικό θα ήταν, βεβαίως, οι δανειστές να δεχθούν μια συναινετική λύση διαγραφής του χρέους, στο πρότυπο της διαγραφής και επαναρρύθμισης του χρέους της Γερμανίας με την Διεθνή Διάσκεψη του Λονδίνου του 1953. Γιατί όμως οι δανειστές να δεχθούν μια παρόμοια λύση, εφόσον μέχρι σήμερα αποκλείουν με τον πιο κατηγορηματικό τρόπο παρόμοιο ενδεχόμενο; Μα ακριβώς γιατί η αδιαλλαξία τους μπορεί να οδηγήσει στο να μην πάρουν πίσω τίποτα από τα οφειλόμενα, εάν η χώρα μας αποφασίσει να ασκήσει τα δικαιώματα της, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο. Η συναινετική λύση είναι η καλύτερη, εάν όμως επιλέξουν την αδιαλλαξία και τις μονομερείες ενέργειες οι δανειστές, κάθε άλλο παρά νομικά άοπλοι δεν θα είμαστε. Οι δύο βασικές κατασκευές για την διαγραφή του χρέου είναι η «κατάσταση ανάγκης» και η θεωρία του «επονείδιστου» ή «απεχθούς» χρέους (“odious debt”).  Σύμφωνα με την τελευταία η άρνηση πληρωμής δεν ανάγεται σε αδυναμία αποπληρωμής, αλλά στην επίκληση του αντιδημοκρατικού ή καταχρηστικού χαρακτήρα του χρέους. Έτσι έγινε -με πρωτοβουλία των ΗΠΑ- η διαγραφή του επί Χουσεΐν χρέους του Ιράκ, αλλά και η κατά τα τρία τέταρτα απομείωση του χρέους του Ισημερινού, βάσει των πορισμάτων Διεθνούς Επιτροπής Λογιστικού Ελέγχου. (Ιστορικά, το επιχείρημα προβλήθηκε για πρώτη φορά από τις ΗΠΑ ήδη το 1898, μετά τη λήξη του Ισπανοαμερικανικού πολέμου, για να μην εξοφληθεί το χρέος της Κούβας στην Ισπανία).

Είναι σκόπιμο να διερευνηθεί ποιο τμήμα του ελληνικού δημόσιου χρέους είναι «επονείδιστο», ώστε να μάθουμε πώς διογκώθηκε και ποιοι, μιζαδόροι και διαπλεκόμενοι, επωφελήθηκαν από αυτό. Αλλά το δικαίωμα διαγραφής «επονείδιστου» χρέους δεν έχει μέχρι σήμερα αναγνωρισθεί ως εθιμικός κανόνας από διεθνή δικαστήρια. Παραμένει κυρίως μία κυριαρχική απόφαση που επιβάλλεται πολιτικά. Αντιθέτως, η «κατάσταση ανάγκης» ως λόγος αναστολής ή διαγραφής τμήματος του χρέους αποτελεί κανόνα του διεθνούς δικαίου, τον οποίο μάλιστα η Ελλάδα είχε επικαλεστεί στο πλαίσιο της χρεωκοπίας του 1932, στην υπόθεση Socobelge. Σύμφωνα με το σχέδιο σύμβασης για την «Ευθύνη των Κρατών από Παράνομες Πράξεις», που έγινε δεκτό από τη Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ στις 12 Δεκεμβρίου του 2001, τα κράτη μπορούν να επικαλεστούν κατάσταση ανάγκης ως λόγο μη συμμόρφωσης σε διεθνή τους υποχρέωση, εφόσον αυτός είναι ο μόνος τρόπος για να εξασφαλισθεί ζωτικό τους συμφέρον έναντι άμεσου και επικείμενου κινδύνου. Με άλλα λόγια, εάν ένα κράτος δεν μπορεί να εκπληρώσει ταυτόχρονα τις βασικές κοινωνικές του λειτουργίες και τις υποχρεώσεις του έναντι των δανειστών του, οφείλει να δώσει προτεραιότητα στις πρώτες. Την αρχή αυτή συνοψίζει η δήλωση της προμετωπίδας, στην οποία και αναφέρθηκε η Επιτροπή Διεθνούς Δικαίου του ΟΗΕ για να στοιχειοθετήσει τη θέση ότι αποτελεί εθιμικό διεθνές δίκαιο η επίκληση κατάστασης ανάγκης από ένα κράτος έναντι των δανειστών του. Μάλιστα, ακόμη και το Διεθνές Κέντρο για την Διευθέτηση Επενδυτικών Διαφορών (International Centre for Settlement of Investment Disputes –ICSID-) το οποίο αποτελεί διαιτητικό/δικαιοδοτικό όργανο της Παγκόσμιας Τράπεζας, του δίδυμου οργανισμού του ΔΝΤ, σε αποφάσεις του σχετικές με τη στάση πληρωμής της Αργεντινής δέχθηκε την ύπαρξη παρόμοιου εθιμικού διεθνούς κανόνα. Τον κανόνα έχουν επιβεβαιώσει τα περισσότερα συνταγματικά δικαστήρια των ευρωπαϊκών χωρών, αλλά και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, κρίνοντας ότι αποτελεί προστατευόμενο από την ΕΣΔΑ σκοπό δημοσίου συμφέροντος η ικανοποίηση των βασικών κοινωνικών αναγκών έναντι των οικονομικών απαιτήσεων των δανειστών (Malysh v. Russia, σκέψη 80). Για το λόγο αυτό, αν οι δανειστές δεν επιλέξουν τη φωνή της λογικής και της συναινετικής λύσης, η χώρα μπορεί να επικαλεστεί κατάσταση ανάγκης. Ποιος μπορεί να αρνηθεί ότι η Ελλάδα των χιλιάδων αυτοκτονιών, των δεκάδων χιλιάδων πεινασμένων μαθητών, των εκατοντάδων χιλιάδων ανέργων και των εκατομμυρίων νεόπτωχων αντιμετωπίζει πράγματι παρόμοια κατάσταση; Συνεπώς, δεν υπάρχουν ανυπέρβλητα νομικά προβλήματα ώστε η νέα δημοκρατική κοινοβουλευτική πλειοψηφία να τερματίσει την ομηρεία της χώρας.Πολιτική βούληση και ισχυρό λαϊκό κίνημα που θα τη στηρίξει είναι αυτά που χρειάζονται.